Gobernanza y regalías

Por: Boris F Zapata Romero


Montería. ¿Quién manda en la casa? Era el tema que debatían unos amigos en la equina del barrio. Todos animados decían y contradecían, con la conclusión general que no eran ellos los que portaban la batuta familiar; sin embargo, había un personaje entre ellos que estaba en silencio, hasta que los otros le preguntaron qué opinaba.

Bueno, dijo, precisamente anoche le dije a mi mujer que en la casa yo era quien mandaba, ella no estuvo de acuerdo, pero al rato ya la tenía gateando por la habitación. Los contertulios quedaron asombrados, al ver que hizo una pausa en su relato, lo increparon: ¡Aja!, ¿Qué pasó? ¿cómo fue esa vuelta?

Ante la insistencia de los amigos, respondió: Bueno… es que ella se arrodilló y gritó: “¡Sal de abajo de la cama y pelea como un hombre!”.

El Fondo Monetario Internacional – FMI, acaba de publicar un libro cuyo título en español es “BIEN GASTADO. Cómo una sólida gobernanza de la infraestructura puede acabar con el desperdicio en la inversión pública” (Schwartz, Gerd, Manal Fouad, Torben Hansen, and Geneviève Verdier, eds. 2020. Well Spent: How Strong Infrastructure Governance Can End Waste in Public Investment. Washington, DC: International Monetary Fund).

Revisando ese documento, tropecé con varias anotaciones que mencionan a Colombia, y estando en medio de la discusión de la modificación al Sistema General de Regalías, encontré motivos para escribir sobre gobernanza.

El chiste al inicio es porque la idea inicial que todos tenemos sobre el término “gobernanza”, es esa: ¿Quién manda?, cuando en realidad se refiere más bien a ¿Cómo manda?

Josep Centelles, uno de los más reconocidos autores en esta materia, destaca cinco puntos para comprender qué es gobernanza[1]:

  • una estructura de relaciones entre los diferentes actores,
  • está formada por un conjunto articulado de reglas y procedimientos institucionalizados,
  • es de tipo compleja, porque involucra a actores de los diferentes sectores: público, privado y social,
  • a menudo lo hacen con interdependencias multinivel, y
  • abarca a mecanismos relacionales mediante los cuales diversos actores intervienen en la toma de decisiones públicas.

En este momento, si regresamos a la pregunta que se hacían los amigos en esa equina de barrio, podemos ya con más seriedad descubrir que nadie manda en la casa, solo hay alguien que se encarga de comunicar la decisión final, pues es claro que no se trata de quién toma las decisiones, sino de cuál es el procedimiento, la más de las veces no escrito, mediante el cual se deciden cosas en la casa.

Así si es fácil entender a Centelles, sobre que es gobernanza:

1. Una estructura de relaciones entre los diferentes actores. Quien es padre, madre, hijo mayor, hijo menor, suegros, tíos y tías, primos, y la señora que ayuda en la casa.

 

2. Está formada por un conjunto articulado de reglas. Es el cómo es que nos entendemos; algunos hogares con mayor o menor laxitud, pero en toda casa hay reglas.

 

3. Es de tipo compleja, porque involucra a actores de los diferentes sectores. Hay actores como la novia, el compadre, o el amigo de toda la vida que se vinculan en momentos y en temas específicos.

 

4. A menudo lo hacen con interdependencias multinivel. Hasta el tendero, el vende aguacate, el que corta los servicios públicos, y por supuesto el político, tiene que ver con lo que pasa en la casa.

 

5. Abarca a mecanismos relacionales mediante los cuales diversos actores intervienen en la toma de decisiones. En cada hogar hay mecanismos; puede que los hijos hablen a través de la madre, la suegra a través del padre, la muchacha cuando se tira la sopa, la hija habla por el novio, y la factura por la empresa de servicios, pero todos se comunican directa o indirectamente y eso afecta la decisión final.

 

El aparte del libro del FMI que más puedo resaltar en estas líneas, es el que anota que “En Colombia, los gobiernos subnacionales, especialmente los municipios pequeños, tienen una capacidad limitada para preparar y evaluar proyectos. Los análisis han demostrado que las carteras de inversión pública a nivel subnacional están fragmentadas y no alineadas con la planificación estratégica. En algunos casos, los municipios proponen proyectos pequeños solo por su falta de capacidad para identificar y preparar proyectos más grandes. La metodología general ajustada para la preparación y evaluación de proyectos no diferencia entre proyectos con diferentes niveles de complejidad o riesgos (…)”

Esta anotación, que se encuentra en el capítulo 13 del libro, que subtitulan Best Practices in Project Appraisal and Selection, escrito por Robert Taliercio y Eduardo Andrés Estrada, me regresó al debate eterno de qué uso deben darse a los recursos de regalías y cuáles son los mecanismos decisorios que logren bajar los índices de pobreza y el apalancamiento de proyectos de impacto real, duradero y replicable en los territorios.

Cuando al común de la gente se le conversa sobre estos temas, les parecen solamente teóricos y ajenos a su realidad. Nada más falso. Es sobre su vida, o para ser más exactos, sobre las oportunidades que puedan serles más cercanas o no, para lograr que su vida y la de quienes quieren, encuentren el terreno abonado para desarrollarse a plenitud.

Es por eso por lo que el desarrollo de modelos de gobernanza es clave para países como el nuestro. Bien lo anota María Victoria Whittingham Munévar, Profesora Titular del programa de Relaciones Internacionales de la Universidad Jorge Tadeo Lozano:

“(…) pero lo cierto es que en realidades como las de América Latina, donde hay poderosos actores para-estatales, donde el Estado ha sido debilitado persistentemente, y donde los niveles de credibilidad y legitimidad son bastante bajos, es importante e interesante aprender de las formas de gobernanza emergentes.

(…) Lo cierto es que el concepto de gobernanza es una buena excusa para repensar nuestras realidades y tomar decisiones acerca de cómo construir sociedades más modernas en el sentido más antiguo de la modernidad, de libre pensamiento, con igualdad de oportunidades, inclusivas y democráticas”.

Creo en consecuencia que Robert Taliercio y Eduardo A. Estrada, en el texto citado, aciertan en lo que denominan los “enfoques de desarrollo de capacidades” (Capacity Development Approaches), que es uno de los apartes de la reforma el sistema de regalías que más revuelo a causado, pues es claro para el DNP (y para todos, si no relean el aparte del texto del Fondo Monetario Internacional) que requerimos seguir desarrollando nuestra mejor manera de hacer los proyectos, de gestionarlos, ejecutarlos y controlarlos. ¡No es lo mismo Dinamarca que Cundinamarca!

Tareas que no solo dependen de las instancias de planeación, sino del entramado social completo, o sea, la mamá, los hijos, los vecinos, y hasta la mascota.

Esa es la razón por la que deben fortalecerse con equipos realmente técnicos a municipios y departamentos. Y no me refiero solo a formuladores, sino también a equipos “visionadores”, bajo el entendido que no porque el proyecto esté bien formulado significa que vaya a lograr un impacto como se debe. Y también debiera proveerse apoyo técnico independiente a veedurías, grupos étnicos y ONG´s que apliquen sus esfuerzos a la vigilancia de los recursos públicos, de manera que su voz, así ya menos politizada y con mayor conocimiento, puedan tener diálogos más constructivos en pro de mejores decisiones en la inversión de los recursos públicos.

BORIS F. ZAPATA ROMERO

[1] CENTELLES PORTELLA, J., 2006. El Buen gobierno de la ciudad: estrategias urbanas y política relacional. Madrid, España; La Paz, Bolivia: Instituto Nacional de Administración Pública; Plural Editores.



¿Qué opinas de esto?