Hay decisiones que parecen técnicas y son, en el fondo, profundamente políticas y morales. La zonificación del suelo es una de ellas.
Cuando un municipio decide dónde se puede construir y dónde no, qué zonas merecen protección y cuáles pueden ser habilitadas para el desarrollo y urbanización, quién vive cerca del río y quién vive en las zonas más seguras, no está resolviendo únicamente un problema de ingeniería o de mercado, está distribuyendo riesgos, está asignando cargas y beneficios entre personas concretas, con nombres y con familias, está decidiendo, en última instancia, quién es más vulnerable ante el próximo evento climático atípico.
Eso es una decisión de justicia, y el instrumento que la formaliza, en la ley colombiana, se llama Plan de Ordenamiento Territorial, POT.
Durante décadas, el POT fue concebido fundamentalmente como un instrumento técnico de gestión urbana. Su vocación era ordenar el crecimiento, racionalizar los usos del suelo, definir la infraestructura necesaria para el desarrollo, era, en esencia, un ejercicio de previsión administrativa, anticipar cómo crecería la ciudad y preparar el territorio para recibirla.
Ese enfoque no estaba equivocado, pero era incompleto, le faltaba una dimensión que la crisis climática ha vuelto imposible de ignorar, la dimensión distributiva. El cambio climático no golpea a todos por igual, sus efectos tienden a concentrarse sobre quienes disponen de menos recursos para anticiparlos, resistirlos y recuperarse de ellos.
Esta realidad no obedece a la mala fe de ningún actor en particular, o por lo menos, eso prefiero creer, obedece a una lógica sistémica, cuando el suelo urbano bien ubicado y seguro es escaso y costoso, las familias de menores ingresos terminan ocupando los terrenos disponibles, que con frecuencia son también los más expuestos al riesgo. El resultado es una asimetría profunda, quienes menos contribuyeron a la crisis climática cargan de manera desproporcionada con sus consecuencias, y el territorio, su uso, su regulación, su distribución es el escenario donde esa asimetría se hace visible.
Reconocer esto no es señalar culpables, es simplemente identificar un problema estructural que el ordenamiento ambiental del territorio tiene la capacidad y la responsabilidad de contribuir a corregir.
Colombia tiene, desde 1991, una de las constituciones más avanzadas del mundo en materia ambiental, la doctrina la ha llamado, con razón, la Constitución Ecológica, reconoce el derecho de todos a gozar de un ambiente sano, impone al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y establece que la propiedad tiene una función social y ecológica que limita su ejercicio.
La Ley 388 de 1997 tradujo esos principios al lenguaje del ordenamiento territorial, dotó a los municipios de instrumentos para intervenir sobre el suelo, regular sus usos, recuperar plusvalías generadas por decisiones públicas y proteger las áreas de especial importancia ecológica. El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 fue más lejos aún, al proponer explícitamente el ordenamiento del territorio alrededor del agua como eje de la política pública.
El marco normativo, en otras palabras, ya estaba listo, ya contenía las herramientas para construir ciudades más justas y más resilientes. El desafío no es legislativo, es de implementación, es lograr que esos instrumentos se activen con rigor técnico, con visión de largo plazo y con la participación de todos los actores que construyen y habitan el territorio, incluyendo al sector privado, cuya capacidad de innovación y de inversión es indispensable para cualquier transformación real del modelo de ocupación del territorio, aquí radica una de las tensiones más interesantes del ordenamiento ambiental del territorio contemporáneo, los instrumentos existen, pero su aplicación plena exige coordinación entre actores que operan con horizontes de tiempo distintos. El Estado planifica en décadas; el mercado responde en ciclos más cortos, encontrar los incentivos y las reglas que alineen esos horizontes es precisamente la tarea que el POT del siglo XXI debe asumir.
Si aceptamos que el POT es hoy un instrumento de justicia ambiental y climática, ello exige al menos tres cambios en la manera de concebirlo y aplicarlo.
El POT del siglo XX preguntaba: ¿cómo recibimos el crecimiento que viene? El POT del siglo XXI debe preguntar: ¿cómo construimos un territorio que pueda soportar lo que viene? Eso implica reconocer que algunas zonas tienen vocaciones que deben respetarse, que la infraestructura verde es tan estratégica para la ciudad como la infraestructura gris, y que protegerla no frena el desarrollo, lo hace sostenible.
El riesgo climático no es fijo, los escenarios de inundación, sequía o deslizamiento cambian con el tiempo, con el calentamiento global, con las transformaciones del uso del suelo en las cuencas altas. Un POT que zonifica el riesgo una vez y no lo actualiza trabaja con un mapa del pasado para enfrentar los problemas del futuro, la gestión dinámica exige sistemas de monitoreo continuo, revisiones periódicas basadas en evidencia científica y mecanismos ágiles de actualización. Este es también un campo donde la tecnología y la inversión privada pueden aportar enormemente.
La ley exige que los procesos de formulación del POT incluyan participación ciudadana. Pero la participación más valiosa no es la del trámite, es la que convoca a todos los actores, comunidades, academia, sector privado, autoridades ambientales, a construir juntos el diagnóstico y las soluciones. Las ciudades que han logrado transformaciones territoriales reales lo han hecho cuando ese diálogo fue genuino y sus resultados vinculantes.
Hay una manera de entender el ordenamiento territorial que va más allá del derecho administrativo y urbanístico, toca algo más fundamental. el POT es, en el fondo, el contrato que una comunidad suscribe con su territorio, el acuerdo sobre cómo va a habitarlo, qué va a proteger, qué apuestas de largo plazo está dispuesta a sostener para garantizar que ese territorio siga siendo habitable, productivo y justo para las generaciones que vienen.
Visto así, revisar un POT no es un trámite burocrático, es un acto de deliberación colectiva sobre el modelo de ocupación y gestión del territorio que queremos construir, sobre la relación que queremos tener con el agua, con el suelo, con los ecosistemas que nos sostienen. Es también una oportunidad de negocios para quienes sepan leer con anticipación hacia dónde va la regulación ambiental global y qué tipo de desarrollo será viable y valorado en las próximas décadas.
La crisis climática ha acelerado una conversación que el ordenamiento ambiental del territorio en Colombia lleva años intentando instalar, que el territorio no es un recurso ilimitado, que tiene límites que la planificación debe reconocer, y que hacerlo no es un obstáculo para el desarrollo sino su condición de posibilidad.
El POT que incorpore esa comprensión no será solo un mejor instrumento de planificación, será un instrumento de justicia, y las ciudades que lo entiendan primero tendrán una ventaja que ninguna otra política pública puede reemplazar.
